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Analisis de la Realidad Peruana

INSTITUTO SUPERIOR TECNOLÓGICO PÚBLICO

"ANTENOR ORREGO ESPINOZA"

Curso: Análisis de la Realidad Peruana.

Profesor: Ing°. Edgar Daniel Sánchez Córdova




INTRODUCCION

Este trabajo constituye material de lectura preparado para los alumnos que llevan la asignatura de Análisis de la Realidad Peruana en la carrera de Administración como en Computación. Contiene textos que han sido extraídos del libro Perú: Agenda y estrategia para el siglo 21 de Francisco Sagasti, así como también a otros autores.
Adquirir un bagaje teórico supone esfuerzo hacia una lectura permanente. Procedimiento necesario para el conocimiento objetivo del mundo que nos rodea es contrastar esa teoría con la realidad, ello a su vez permite entender y enfrentar esa realidad. Entenderemos que el problema que aqueja nuestra realidad no es necesariamente la presencia de los llamados “problemas sociales” como es la drogadicción, el aborto o el pandillaje etc. que también existen en los países ricos. Los problemas que aquejan nuestra realidad tienen una base o una explicación económica. A partir de esa comprensión se entenderá el porqué de la pobreza, el desempleo, los desajustes de nuestra economía que se refleja en la primarización de la actividad económica: con un sector agropecuario abandonado, sin fuentes de financiamiento; con un sector secundario sujeto a los designios de la globalización de la economía, que acrecienta nuestra secular dependencia tecnológica, financiera. Se entenderá el porqué el campo se ha trasvasado a la ciudad, haciéndolas crecer explosivamente, con cinturones de pobreza, con el colapso de los servicios más elementales como: salud, educación, seguridad, agua etc. Y también el incremento de las demandas de empleo digno. Realidad difícil pero que puede encontrar algunas alternativas que permitan principalmente generar empleo utilizando lo que brinda nuestra realidad y que no aprovechamos todavía teniendo ventajas comparativas.
Si pretendiéramos hacer una definición de realidad peruana, tenemos que decir que “es el conjunto interrelacionado de aspectos espaciales, grupales e institucionales de carácter económico, político y sociocultural que se da en nuestro país en distintas coyunturas históricas”. Realidad cambiante por lo tanto y que responde a la concurrencia de factores internos y externos. Realidad, reiteramos, que se puede analizar y cambiar.
Como sería pretencioso agotar en un curso el análisis de nuestra realidad, es por eso que en una forma de aproximación a ella la abordaremos a través del conjunto de lecturas seleccionadas acercándonos al conocimiento y análisis de algunos aspectos de nuestra difícil realidad. Ellas tienen el carácter de complementarias a lo que se desarrollará en aula según el sílabo.

EL Prof:


ANÁLISIS DE LA REALIDAD PERUANA


LECTURA Nº 01

LA POBREZA
.
1.- DEFINICIÓN DE POBREZA

No hay una manera única de definir el fenómeno de la pobreza. El método de las llamadas líneas de pobreza define como pobres a las personas que no pueden cubrir el costo de una canasta mínima de consumo, que incluye alimentos y otros bienes y servicios. Los pobres extremos son quienes no pueden acceder a una canasta básica que cubre sólo los requerimientos alimenticios mínimos nutricionales. De acuerdo a esta definición, aproximadamente la mitad de los peruanos (más de doce millones de personas) son pobres y alrededor de uno de cada siete es pobre extremo.
Otro enfoque en la definición de la pobreza es el de las “necesidades básicas”, que comprende aspectos adicionales de la pobreza, como las deficiencias en educación, vivienda, saneamiento, ingresos y oportunidades de empleo. En 1997 el 46% de los hogares tenía al menos una necesidad básica insatisfecha. Este enfoque es frecuentemente usado para complementar el de las “líneas de pobreza” y subsanar algunas de sus deficiencias.
Se puede definir la pobreza de acuerdo con las concepciones de desarrollo. En años recientes, el programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha utilizado el concepto de pobreza humana, entendida como una privación básica de opciones y oportunidades de desarrollo. El índice de desarrollo humano (IDH) puede ser considerado como un indicador de dicha pobreza y toma en consideración la esperanza de vida, la educación y los ingresos. El Perú, en 1997, el 16.4% de la población total (más de tres millones y medio de personas) esta en la categoría de IDH bajo.
En el Perú el concepto de pobreza se ha centrado principalmente en los niveles de ingreso y en las necesidades básicas insatisfechas, sin incorporar otros aspectos como el acceso al empleo, la educación y la participación política.
2.- CARACTERISTICAS DE LA POBREZA EN EL PERÚ
De acuerdo con los métodos de las líneas de pobreza definidas por ingresos o consumo, la tendencia general durante el decenio del noventa ha sido una disminución leve de la pobreza total y una caída más significativa del número de pobres extremos. Luego del programa de ajuste económico iniciado en 1990, que aumento el número de personas pobres, entre 1991 y 1997 el porcentaje de peruanos en situación de pobreza había disminuido del 57 % al 51%, mientras que el porcentaje afectado por la pobreza extrema lo habría hecho de 27% a 15%.

3.- DISTRIBUCIÓN GEOGRAFICA DE LA POBREZA
En el Perú, la gran mayoría de los pobres se encuentra en la sierra y en la selva, particularmente en las áreas rurales. En 1996 más de la mitad de la población de la sierra y de la selva se encontraba en situación de pobreza, comparada con menos del 40% para Lima Metropolitana. A su vez, el 65.3% de la población rural del país es pobre, comparado con un 41.9% en situación de pobreza en las áreas urbanas. Las diferencias entre las regiones son bastante marcadas en los niveles de extrema pobreza: más de la tercera parte de los habitantes de la sierra rural se encuentra en situación de extrema pobreza, mientras que en Lima Metropolitana esta cifra es menor al 5%.

4.- EXCLUSIÓN SOCIAL, ECONÓMICA Y POLÍTICA

El concepto de exclusión explica la aparición de nuevas formas de marginación social. Partiendo del concepto de exclusión, es posible relacionar los factores económicos, sociales y políticos con los diferentes tipos de pobreza que se observan en el Perú. Podemos hablar así de mecanismos de exclusión económica, social y política.

La dimensión económica de la exclusión se encuentra principalmente vinculada a la capacidad de percibir ingresos monetarios, participar en actividades productivas y acceder a bienes y servicios. El principal determinante de la exclusión económica es la escasa participación en el mercado formal de trabajo, y sus manifestaciones más importantes son el desempleo y el subempleo, que afectan a una elevada proporción de la población en edad de trabajar. Los deficientes sistemas de producción y provisión de servicios, incapaces de ofrecer empleo a aquellos que se incorporan a la fuerza laboral, ponen en una situación extremadamente vulnerable a los pobres que sólo tienen su capacidad física de trabajo, como medio para generar ingresos y así acceder a los bienes y servicios básicos.
La dimensión social de la exclusión se refiere a la integración y a la igualdad en el acceso a servicios sociales básicos. Si bien la canasta de bienes y servicios depende de factores geográficos, culturales y éticos, en situaciones de pobreza generalizada, es posible identificar algunos aspectos-como el acceso a los servicios de salud, la educación, el saneamiento ambiental, la vivienda y la nutrición- que garantizan un mínimo de integración social y de igualdad de oportunidades. Además de las desigualdades en la distribución del ingreso, se tiene el racismo, el centralismo, la discriminación de genero y la de los niños y ancianos, que perpetúan una situación en la que es difícil para los más privilegiados reconocer “al otro” como igual.
Estas desigualdades y su persistencia han adquirido un carácter cultural, y están estrechamente ligadas a los patrones de comportamiento cotidianos que afectan negativamente la autoestima de quienes la experimentan. Por lo que, para superar la exclusión social, se requiere de esfuerzos sostenidos durante varios decenios. Una manifestación extrema de la exclusión social es la violación de los derechos humanos, sobre todo en situaciones de conflicto interno y de violencia como la que vivió el Perú desde el decenio del ochenta.

La dimensión política de la exclusión alude al ejercicio pleno de los derechos ciudadanos que incluye el derecho a la seguridad, a la libertad de expresión, a participar en el ejercicio del poder político y a ser gobernado democráticamente. Para evitar que las personas se vean afectadas por este tipo de exclusión, es preciso que quienes ejercen el poder actúen con transparencia y responsabilidad, respetando la ley y rindiéndole cuentas a la ciudadanía, aspectos que están íntimamente vinculados con la gobernabilidad democrática.

5.-DIMENSIONES DE LA EXCLUSIÓN Y TIPOS DE POBREZA

A lo largo del siglo 20 el proceso de desarrollo y crecimiento económico del Perú no se orientó hacia una distribución equitativa del ingreso y de las oportunidades, sino hacia una concentración de la riqueza y la exclusión económica, social y política, de gran parte de la población. Como resultado de esto, al iniciarse el siglo 21, la sociedad peruana muestra una marcada desigualdad de oportunidades y millones de peruanos viven en condiciones precarias. Más aún, durante el decenio de los noventa el Perú ha tenido cerca del 50% de su población por debajo de la línea de pobreza. Particularmente grave es la situación de entre el 15% y el 20% de peruanos, que han permanecido en condiciones de extrema pobreza durante esos años, y que ni siquiera han podido satisfacer sus necesidades de alimentación y nutrición.
Los pobres tienen menos derechos civiles, políticos y sociales que las personas de mayores ingresos, lo que los convierten ciudadanos de “segunda categoría”.
Las dimensiones económica, social y política de la exclusión permiten vincularla a distintos tipos de pobreza, así:
Pobreza endémica, que afecta principalmente a los habitantes de las zonas rurales deprimidas, e involucra las tres dimensiones de la exclusión: económica, social y política. Para estas personas, las oportunidades de empleo son muy reducidas,los servicios inexistentes o de muy baja calidad, no cuentan con canales para hacer efectiva su participación política como ciudadanos, y por lo general tampoco tienen acceso fluido y continuo al transporte y a los medios de comunicación.
Pobreza crónica, que afecta principalmente a los habitantes de zonas urbanas marginales. Este tipo de pobreza se relaciona tanto con la exclusión económica-debido a los enormes obstáculos que enfrentan quienes la sufren para acceder al mercado de trabajo formal-, como con la exclusión social por la baja calidad de los escasos servicios sociales que reciben. No se ven afectados por la exclusión política, pues tienen acceso a los medios de comunicación y otros mecanismos para hacer oír su voz –organizaciones vecinales,sindicatos,grupos religiosos, organizaciones no gubernamentales y aún protestas callejeras.

Los pobres coyunturales- principalmente habitantes de zonas urbanas- sufren los efectos de la exclusión económica, pero no los de la exclusión social y política en la misma medida que los pobres endémicos y crónicos. Su pobreza es resultado de la crisis económica que limita las oportunidades de empleo y reduce significativamente los niveles de ingreso. Por esta razón, son los primeros en beneficiarse del crecimiento y la estabilidad económica.

6.- LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN

Una de las principales acciones en la lucha contra la pobreza es la necesidad de adoptar esfuerzos focalizados hacia poblaciones que se ven más afectadas por las diversas formas de exclusión, pues las políticas que plantean ofertas homogéneas no benefician a los más pobres y marginados.
Quienes más necesitan de ayuda son aquellos que se encuentran en condiciones de pobreza endémica, porque sufren el efecto combinado de la exclusión económica, social y política. La pobreza endémica es común en las áreas rurales más deprimidas de la sierra y la selva.
Acabar con la pobreza endémica requiere de un programa de largo plazo- de 20 años aproximadamente- que elimine las diversas formas de exclusión. Además de las iniciativas económicas, la provisión de servicios sociales, la protección ambiental y la ampliación de la infraestructura física, este programa debe comprender aspectos como la mejora del acceso a la administración de justicia, la promoción de la participación ciudadana, el rescate del patrimonio cultural y lingüístico y la revalorización de los conocimientos y tecnología tradicionales.
Para diseñar y poner en práctica un programa de esta naturaleza es necesario asegurar ayuda estatal y en casos apoyo financiero externo(comedores populares, desayunos escolares, programas de vaso de leche, que sólo operaran mientras exista financiamiento público. En el caso de pequeñas obras de infraestructura (agua y desagüe, caminos rurales, canales de irrigación, locales para escuelas, postas médicas) una vez concluidas requieren mantenimiento continuo. En forma similar, el apoyo a las actividades productivas (piscigranjas, artesanía, pequeña industria, actividades agropecuarias) que requieren de un nivel mínimo de capacidad empresarial-individual o colectiva-, para continuar una vez que concluya el proyecto y el financiamiento gubernamental.

Es preciso cambiar el enfoque asistencial que caracteriza a los programas de apoyo alimentario, por el que se llega a importar grandes cantidades de alimentos que se distribuyen gratuitamente, desaprovechando la oportunidad de incentivar la producción local de alimentos. Este tipo de programas también ha sido cuestionado debido a que por errores en su diseño y ejecución, no llegan en realidad a quienes más lo necesitan, particularmente los niños en las zonas rurales.

Deben complementarse los programas de apoyo financiero a las actividades productivas con programas de asistencia técnica. Lo que tiene particular importancia para instituciones como el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), que ha incrementado el apoyo a las obras de infraestructura y a las actividades productivas en las zonas más deprimidas, pero limitado mayormente a proporcionar financiamiento. Es necesario diseñar estrategias con instituciones públicas, privadas, académicas, profesionales y sin fines de lucro, para asegurar que los beneficiarios reciban además asistencia técnica que garantice el éxito del proyecto y su sustentabilidad.

7.- LIMITACIONES DEL ESTADO EN LA POLITICA SOCIAL
Durante el decenio del noventa, la acción del Estado en el campo de la política social tuvo una serie de limitaciones. Entre ellas es posible mencionar:

- Centralismo excluyente y concentración en el manejo de los programas y recursos destinados a la sociedad, que no contribuye a desarrollar la capacidad institucional de los gobiernos regionales y locales y de las diversas agencias estatales.

- Falta de coordinación entre las distintas instituciones del sector público, en particular a nivel interministerial, lo que conduce a utilizar de manera poco eficiente los escasos recursos y a duplicar esfuerzos.

- Falta de continuidad en las políticas sectoriales, reflejadas en el constante cambio de ministros en temas claves como la política educacional y la salud.

- Enfasis en programas sociales temporales y frecuentemente asistencialistas, lo que impide formar políticas de mediano y largo plazo en campos como la educación y la generación de empleo.

- Frecuente uso político de programas de lucha contra la pobreza. Situación que distorsiona los criterios de recursos, sobre todo en el caso de apoyo alimentario.

- Falta de transparencia en el manejo muchos programas sociales y de lucha contra la pobreza, lo que genera oportunidades de corrupción.

8.- POLITICA SOCIAL: ARTICULACIÓN ENTRE EL ESTADO, EL SECTOR PRIVADO Y LA SOCIEDAD CIVIL

No basta con aumentar el gasto social del Estado para que la política social tenga un impacto positivo en las condiciones de vida de los peruanos. Canalizar más recursos a través de instituciones ineficaces, poco transparentes y que no coordinan entre sí, seguirá siendo una opción inadecuada. El aumento en los recursos públicos destinados a objetivos sociales debe acompañarse de reformas institucionales en las organizaciones que prestan servicios sociales. Estas reformas deben llevar una mayor coordinación y coherencia entre ellas, a una mejor rendición de cuentas en la ejecución del gasto público y a un análisis continuo de su impacto.

Considerando las limitaciones presupuestales del Estado peruano que proveen servicios sociales, además de involucrar al sector privado (mediante contratos y concesiones), debe ponerse en práctica nuevas formas de prestación de servicio (por ejemplo con las administradoras privadas de fondos de pensiones) y promover la mayor responsabilidad social entre las empresas (por ejemplo, otorgando incentivos fiscales para la filantropía).

El trabajo voluntario puede cubrir una parte significativa del costo de algunos servicios sociales. Por ejemplo, el tiempo que dedican las mujeres al programa de comedores populares en diversas regiones del Perú representa alrededor del 25-30% del costo total de una ración de alimentos. La participación popular en programas de salud preventiva, planificación familiar, educación y otros similares, es probable que represente una proporción similar al costo de estos servicios. La participación abierta de las organizaciones de la sociedad civil, organizada de manera que los gobiernos locales no puedan manipularlas políticamente, podría incrementar también significativamente los recursos disponibles para proveer servicios sociales básicos.

Lectura extraída de: Perú: Agenda y estrategia para el siglo 21: Agenda Perú, primera edición, noviembre 2000. Págs. 113 a 117, 135 a 138.



LECTURA Nº 02

EMPLEO


1. DESEMPLEO Y SUBEMPLEO

Durante el último decenio la gran mayoría de los peruanos no ha tenido la posibilidad de contar con un empleo estable y de calidad. Los problemas de empleo y subempleo afectan a dos tercios de la fuerza laboral peruana.
Ante el rápido crecimiento poblacional, los sectores modernos de la economía han sido incapaces de absorber a la fuerza de trabajo . Esta situación ha obligado a muchas personas a recurrir a maneras informales de ganarse la vida, principalmente al trabajo autogenerado y de baja productividad, y que en muchos casos apenas permite la supervivencia. La aparición de estos puestos de trabajo de baja calidad refleja generalmente la necesidad de sobrevivir, más que un pujante espíritu empresarial. Por lo que una de las tareas urgentes es elevar la calidad de estos “empleos” de baja productividad.
Las tendencias actuales indican que en los próximos dos decenios será difícil que los sectores productivos formales incorporen a todos los desempleados, subempleados y nuevos ingresantes a la fuerza laboral. Para lograr resultados se requiere enfocar de otra manera el tema del empleo, pues los cambios el tamaño y la estructura de la población –que implican un aumento de personas en edad de trabajar- y las características del proceso de globalización, hacen difícil lograr el pleno empleo a través de políticas convencionales.

2. EL DESAFIO DEL EMPLEO
Al iniciarse el siglo 21 nuestro país enfrenta difíciles desafíos en el tema del empleo. El mercado laboral deberá absorber anualmente a un número creciente de ingresantes a la fuerza laboral y, a la vez, resolver los problemas de los numerosos subempleados y desempleados. Para ello será necesario crear anualmente hasta 300,000 puestos de trabajo en el corto y mediano plazo. Por otro lado, para mejorar la competitividad de la fuerza laboral dentro de una economía globalizada, la productividad en el trabajo deberá mejorar. Todo lo cual hace pensar que para solucionar el desafío del empleo, no bastará crear nuevos puestos de trabajo en los sectores modernos y formales de la economía, será necesario adoptar una serie de medidas para mejorar la calidad del empleo autogenerado.
El proceso de transición demográfica que está viviendo nuestro país obliga al gobierno a adoptar políticas de corto y mediano plazo, referentes a la capacitación y formación de unas 300,000 personas en edad de trabajar que se incorporan anualmente al mercado laboral. En el largo plazo los problemas corresponderán a un período de estabilización demográfica con una tasa de baja de fecundidad (2 a 2.5 hijos vivos por mujer) y una proporción menor de jóvenes ingresando al mercado laboral anualmente.
Este proceso de capacitación puede ser una oportunidad favorable para el país, ya que al haber más gente trabajando se tendrá en promedio un número menor de dependientes, lo que puede tener un impacto favorable sobre las tasas de ahorro. Sin embargo, esta ventaja puede transformarse en motivo de frustración, si no se logra a la vez crear un número suficiente de puestos de trabajo bien remunerados que absorban a esta mayor proporción de personas en edad de trabajar .
Al iniciarse el siglo 21, casi diez millones de peruanos conforman la población económicamente activa (PEA) que comprende a las personas capacitadas para trabajar, que tienen empleo o lo están buscando. El tamaño de la PEA se ha triplicado en el último medio siglo y lo que podríamos llamar la fuerza laboral en potencia (la población entre 15 y 64 años) llegó a ser de unos 14 millones de personas hacia fines del decenio de los noventa (aproximadamente el 60 % de la población total).
La dependencias demográfica que se refiere como la relación de la suma de personas menores de 15 años y mayores de 65 años con respecto al número de personas entre 15 y 64 años, será decreciente en el Perú en los próximos años. Esta relación fue de 83% en 1981, de 64 % en 1998, uy se reducirá al 53 % en 2010. Lo cual revela que si bien la oferta de personas en edad de trabajar continuará creciendo, quienes tengan un puesto de trabajo tendrán por un buen tiempo una menor cantidad de personas que dependan de ellos, lo cual constituye una oportunidad para aumentar el ahorro interno.
De otro lado, no se deberá tratar de superar el problema de empleo solo flexibilizando más el mercado de trabajo, como ocurrió en gran medida en el decenio de los noventa. Una mayor flexibilización lleva a generar empleos de poca calidad, con contratos a corto plazo, inestabilidad laboral y remuneraciones bajas. El Estado debe asumir el rol capacitador del trabajador- particularmente de los jóvenes, incentivando al sector privado que contrate trabajadores egresados de los programas de capacitación. Existe en este aspecto un amplio campo para la colaboración entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil.
3. BAJA PRODUCTIVIDAD LABORAL
La relativamente baja productividad de la fuerza laboral peruana esta íntimamente vinculada con aspectos como la educación, la salud y la nutrición, En todos los sectores de la economía, los recursos humanos deben alcanzar el nivel de calidad y mejorar constantemente para poder competir en un contexto globalizado. Sólo así será posible atraer más inversión extranjera y mejorar el nivel de ingreso al facilitar la participación en actividades de mayor valor agregado. Todo lo cual tiene que ver la reforma de la educación.
4. GENERACIÓN DE EMPLEO
Si bien en los últimos años la inversión ha aumentado significativamente, no ha generado suficientes puestos de trabajo. Según el Ministerio de Trabajo y Promoción Social, en el decenio de los noventa se crearon sólo 4.3 puestos de trabajo por cada US $ 100,000 de inversión, a pesar de que sectores como el comercio y la agricultura generan por ese mismo monto 30 y 15 puestos, respectivamente.
Gran parte de la inversión extranjera se ha centrado en sectores poco intensivos en mano de obra, como la minería, que genera 1.2 puestos de trabajo por cada 100,000 dólares, y en los de electricidad, gas y agua que generan sólo 0.3 puestos por esa misma cantidad. Incluso asumiendo la importante cantidad de puestos de trabajo generados indirectamente por las grandes inversiones en áreas como la minería, esa cantidad difícilmente llegaría a igualarse con la de puestos de trabajo que podrían generarse invirtiendo en otros sectores.
Si bien es el sector privado quien tiene capacidad para generar nuevos y mejores puestos de trabajo, es el gobierno quien debe participar activamente alentando la inversión privada y la productividad y mejorando el marco legal en sectores que pueden generar empleos de calidad como son-además de la pequeña y microempresa- la agricultura (que emplea más de la cuarta parte de la PEA), el turismo, la construcción, la industria manufacturera y los servicios modernos, seguidos por la industria de la construcción y la manufacturera, y el sector comercio.
5.- LA FORMALIZACION DE MICROEMPRESAS Y ACTIVIDADES INFORMALES
Un alto porcentaje de la población labora en el sector informal, caracterizado por las bajas remuneraciones. La inestabilidad y la ausencia de beneficios sociales. Según fuentes oficiales, en 1996 el 48% de los trabajadores urbanos era asalariado, mientras que el 40% era autoempleado. Asimismo, 3 de cada 5 de estos trabajadores urbanos autoempleados laboran en microempresas, principalmente en sectores de comercio y servicios, los que por la escasa calificación de sus trabajadores, presentan bajos niveles de productividad.
En tanto que la creación de nuevos puestos estables y bien remunerados avanza lentamente en la economía informal los peruanos encuentran continuamente maneras de asegurar su supervivencia.
Así, a falta de puestos de trabajo formales durante varios decenios, los peruanos se han ganado la vida mediante el autoempleo y la creación de microempresas. Si bien se han dado casos de actividades informales que han tenido éxito, la mayoría de ellas sólo permiten la subsistencia; grandes sectores de la población se han visto involucrados en la autoexplotación y en labores que no generan excedentes y no permiten ahorro ni inversión.
La pequeña empresa y microempresa, se caracterizan por bajos niveles de productividad y competitividad, emplean a casi el 50% de la PEA y, según el Ministerio de Trabajo, captan más de las tres cuartas partes del empleo urbano en el país. Importante sector de la población que requiere de asistencia técnica, financiera y administrativa, como el acceso al crédito, a fin de transformar sus precarias actividades productivas, hacerlas viables y, eventualmente, formalizarlas.
La formalización de microempresas y las actividades informales, tendría un impacto positivo en el empleo, en los ingresos y la calidad de vida de quienes están involucrados en ellas. Permitiría además, articularlas en el sistema productivo formal-por ejemplo, mediante esquemas de subcontratación– y generar ingresos fiscales adicionales. Por esta razón, se justifica que el Estado invirtiera recursos en ello.

FUENTE: Agenda y estrategia para el siglo 21, Agenda Perú, primera edición . Págs 138 a 143.



LECTURA N°3

ACERCA DE LA ESTRUCTURA AGRARIA
Somos un país de profunda tradición agraria. Así fue en los períodos históricos que antecedieron a la República. En el incario esta actividad garantizó la alimentación de la sociedad de entonces. El proceso de la colonia vio una agricultura sujeta al circuito minero pero vigente, donde se desarrollan, bajo formas feudales, las grandes propiedades o latifundios compartiendo el espacio con un disperso y poco productivo minifundio.
La república, gestada por la clase latifundista criolla, asumió esa forma de tenencia y explotación de la tierra como una especie de herencia colonial y, por lo tanto subsistió el Latifundio y el minifundio como característica de nuestro sector agropecuario.
El latifundio, que es la concentración de grandes extensiones de tierra en pocas manos, se desarrolló mayoritariamente en la costa orientada a la producción para la exportación, bajo formas modernas o capitalistas, cultivos como la caña de azúcar o el algodón. Luego al cultivo del arroz y las hortalizas que corresponden al consumo urbano.
El minifundio, que es la atomización de la propiedad de la tierra, improductiva, tradicional y marginada. Se da, fundamentalmente en la sierra, sobre la base de las antiguas tierras comunales indígenas con una producción orientada a la subsistencia, al panllevar bajo formas atrasadas de explotación.
Esta característica bipolar, Latifundio- minifundio, de nuestro agro, generó conflictos sociales a lo largo del siglo pasado. Pretendió ser solucionado con la Reforma Agraria del año 1969. Los resultados fallidos de este proceso confirmaron “los fundamentos ideológicos de la reforma agraria: hacer la transición capitalista de una parte de la agricultura peruana”. Sin embargo el impacto sobre la forma de producción agrícola y del modo de tenencia de tierra fue limitado. La organización de la propiedad agrícola bajo nuevas formas, supuestamente “revolucionarias”, como: las Cooperativas Agrarias de Producción(CAPS), las Sociedades agrícolas de interés social(SAIS) y el PIAR (Programa Integral de Asentamiento Rural), no significaron el término de la problemática agraria. Así por ejemplo las Cooperativas Agrícolas que se constituyeron sobre las antiguas haciendas cañeras y algodoneras terminaron en un colapso mayúsculo. El campesino, supuesto beneficiario de la reforma, vio desplazar el poder del antiguo terrateniente al poder del Estado y sus tecnócratas, y sobre todo tuvo que enfrentar el agobio ejercido por el pago de la deuda agraria. La situación de los minifundios , de las pequeñas parcelas no mejoró nada mas bien su marginación y empobrecimiento se agudizó.
La explosión de las urbes, su crecimiento vertiginoso en los últimos treinta años, con los problemas sociales que acarrea, se explica en mucho por el desplazamiento de fuerza laboral del campo a la ciudad para vender su fuerza de trabajo en la industria, que al entrar en crisis también no absorbió esa mano de obra.
La última década del siglo veinte presenció la persistencia de un agro abandonado, sin fuentes de financiamiento, pero así también hubo un intento de desarrollar este sector con la dacion de la “Ley de promoción de la inversión privada en el campo”. El intento quedo en el simple dispositivo legal y una tibias experiencias de capitalizar, sobre las ruinas de las cooperativas agrarias, organizando las llamadas Empresas Agroindustriales como por ejemplo el caso de Paramonga y Pucala que debe relanzar la producción azucarera y las actividades industriales conexas como la fabricación de papel.

TECNOLOGÍA, CAPITAL Y FUERZA DE TRABAJO
En lo que se refiere a la tecnología en nuestro agro, se alternan dos claramente diferenciados. Así en los centros de producción para la exportación se aplican formas modernas de administración, de explotación con el uso de tecnología avanzada, donde el tractor es usual. De otro lado en los minifundios las formas de trabajo son tradicionales y la utilización del arado de madera y la Chaquitajlla son de uso corriente.
En cuanto al capital comprometido en nuestro agro, donde la agricultura es moderna se puede apreciar la presencia, a pesar de la crisis señalada, del capital nacional. Nuevos inversionistas ingresan a desempeñarse en este sector, actuando en la agroindustria y la agroexportación y son los que tienen acceso al sistema financiero. Sufren las consecuencias del modelo económico implantado en el último decenio que desprotegió nuestra economía, permitiendo el ingreso de productos foráneos que compitieron en ventaja con la producción nacional. Es el caso del algodón por ejemplo, donde a pesar de tener una buena producción, importamos del exterior. Similar es el caso de la producción de azúcar nacional. La solución mas inmediata va por el lado de los aranceles que protegería nuestra agroindustria.
En el tema fuerza de trabajo comprometido en las actividades agropecuarias tenemos que destacar una estadística que nos permite poner el tema en perspectiva. Y es precisamente la que nos señala la magnitud de la población peruana dedicada a la agricultura y la ganadería. Estadísticas recientes indican que el 28 % de la población económicamente activa (PEA) del Perú esta vinculada directamente a este sector económico. Es un dato importante pues nos da una idea del porcentaje de seres humanos relacionada con el agro: en pleno comienzo del siglo XXI más de la cuarta parte de la gente que sobrevive en nuestro país sobrevive de la agricultura. Asalariado en la costa, pauperizado o laborando en condiciones tradicionales en la sierra o selva pero su presencia, a pesar de que ha decrecido, sigue siendo fuerte en la PEA. Ese decrecimiento es una constante observable si lo comparamos con estadísticas de hace veinticinco años donde la PEA comprometida en este sector estaba en un 47 %.

PROBLEMAS DEL AGRO: PRECIOS, SOBREPRODUCCION, PLANIFICACIÓN
La caída de los precios de los productos agrícolas ha sido una característica de nuestro país desde comienzos de la década de los noventa, ello tiene como resultado más evidente la baja o nula rentabilidad de la actividad agraria. Impactando en la pequeña agricultura haciendo que se incremente la pobreza en el campo. Pero también esta caída de los precios afecta a los empresarios agrarios, que ven como la descapitalización los consume con el riesgo de la liquidación, en el marco de una liberalización incrementada de los mercados agrícolas.

¿Qué explica la baja de los precios?
Una explicación que podemos señalar, de esta baja de precios, esta en la sobreproducción. La misma que obedece a varios factores: la importación sin restricciones, la baja capacidad adquisitiva de la población y/o el aumento de la producción.
Es complejo resolver el problema de la baja capacidad adquisitiva de la población, en cambio la regulación de las importaciones y de los volúmenes de producción es mas viable a corto plazo. Para ello es importante la planificación.
“La planificación significa la elaboración y puesta en ejecución de un plan que adecue el....comportamiento de los agentes económicos-agricultores, instituciones financieras y comercializadoras, plantas agroindustriales, etc.,- hacia objetivos claramente definidos. El Estado tiene la responsabilidad de señalar las orientaciones, y lo ideal es que estas se definan con la participación de dichos agentes. Una vez definidos los objetivos, hay que crear las condiciones para que puedan ser alcanzados.”. Eso pasa por niveles de información, necesidades del mercado, demanda por satisfacer etc.
Para finalizar, y ya se esta realizando, se debe insistir en la regulación de nuestras importaciones empleando todos los mecanismos que lo permiten los acuerdos internacionales de comercio. Se esta avanzando ya algo al respecto en lo que se refiere al azúcar, al algodón. Es de destacarse la importancia que debe asumir el Estado para solucionar este problema que aqueja a nuestro agro.
“La necesidad de la planificación es tanto mayor ante la constatación del fracaso de las políticas neoliberales y la ausencia de políticas sectoriales ... la planificación actual requiere de acciones concertadas y, aunque no puede olvidar el mercado, si debe administrarlo." .

Lectura : “Acerca de la Estructura Agraria”, autor : Dr. Mario Jesús Chipana Villena. Las glosas corresponden a la editorial de la Revista Agraria N° 38



LECTURA N° 4

FINANCIAMIENTO AGRARIO: EL PROBLEMA

De 1’750,000 productores agrarios que existen en el ámbito nacional, de acuerdo con el último Censo Agrario de 1994, sólo 24,000 reciben financiamiento de la banca y de instituciones financieras formales. Estas cifras demuestran la carencia de recursos en un sector que es generador de empleo, en otras palabras se ha sacado del sistema a los que antes eran formales. Esto contrasta con la realidad existente con el anterior Banco Agrario que en su mejor momento, llegó a prestar a 240,000 personas.

¿Cuáles son las necesidades de financiamiento de la agricultura peruana?

De acuerdo con las cifras manejadas por el Congreso de la República, las necesidades de financiamiento del campo peruano ascienden a 2 mil millones de dólares. En la actualidad se estima que los créditos a la agroindustria y mediana agricultura no llegan ni a los US $ 400 millones anuales, como en los años anteriores. Créditos que provienen de la banca privada en mayor proporción y de las doce cajas rurales existentes en un mínimo porcentaje. Esto significa que en la actualidad el sistema bancario solo financia el 20% de los requerimientos de crédito de la agricultura. Existe una brecha de 1,600 millones de dólares sin financiar. Expresada esta magnitud en porcentaje, significa que existe un faltante de financiamiento de 80 %.

¿ Cuál es el comportamiento del sistema bancario privado frente a las actividades agropecuarias?

El sistema bancario privado se guía en sus prestamos por los criterios normales de operación y rentabilidad de una empresa capitalista. Esto significa dos cosas:
a) Que el sistema bancario presta los recursos que administra a tasas de interés más altas que las que paga que las que paga para obtener dichos recursos. Al segmento que es sujeto de crédito no se le cobra tasas de interés a nivel internacional como si ocurre cuando se paga intereses por los depósitos (tasas de interés pasivo).
b) Que el sistema bancario concede crédito a aquellas empresas agropecuarias que se encuentran en condiciones de pagar el préstamo recibido y que ofrecen las garantías correspondientes. Usualmente éstas son las grandes y medianas empresas que operan en la agricultura moderna del país.
¿Cuál es la proporción de productores agrarios que son sujetos de crédito?

La proporción es mínima. Sólo el 1 % de los productores agropecuarios son sujetos de crédito. El otro 99 % no lo es. Y no lo es porque para el sistema financiero este 99 % no tiene la posibilidad de pagar sus préstamos ni ofrece las garantías de pago requeridas. De ese porcentaje alto de agricultores marginados del financiamiento, se destacan los pequeños agricultores de la sierra. Para que nos podamos formar una idea de la magnitud del problema, en el mejor momento del gobierno constitucional 1985-90, el crédito agrario sólo llegó al 6% de los agricultores de la sierra que como se sabe, son los productores más retrasados tecnológicamente, los más pobres y los más olvidados de la política gubernamental. Para efectos comparativos debe tenerse en cuenta que en 1987 los préstamos que extendió el Banco Agrario llegaron a 500 millones de dólares.
Por las características históricas y estructurales del campo peruano, la agricultura no atrae las colocaciones del sistema bancario privado. Se calcula que en la actualidad sólo el 3.5% de las colocaciones de la banca privada se aplican en las empresas grandes y medianas del sector agropecuario moderno.
Ni en el corto ni en el mediano plazos la inmensa mayoría de productores campesinos será considerada como sujeto de crédito por el sistema bancario, simplemente porque no cumple con los requisitos exigidos. Mientras el retraso tecnológico y organizativo persista en el campo peruano, mientras el sector no sea rentable desde el punto de vista del mercado, el sistema bancario no concederá créditos y los que más sufrirán esta renuencia serán los campesinos de la sierra. La creación de un Banco Agrario por parte del actual gobierno constitucional, no ayuda a la solución del problema de financiamiento, al margen de otras consideraciones, por una razón fundamental que es lo exiguo de su capital inicial, que no cubre en nada la brecha por financiar el agro.

¿QUIÉNES FINANCIAN?

Frente a tal situación surgen los denominados intermediadores informales o “habilitadores”, quienes prestan recursos a tasas de interés excesivas que al final el crédito sean cuatro a seis veces mayor, dependiendo del cultivo y la zona, explico Trinidad.
En la costa, los habilitadores generalmente son comercializadores conocidos como los reyes de “La Parada”, quienes además condicionan el préstamo a que los agricultores les vendan su producción, imponiéndoles precios sumamente bajos. En la sierra se les conoce por el mismo nombre, mientras que en la selva se les llama “Regatones”.

Pese a estas condiciones los agricultores que no tienen acceso al crédito se ven obligados a pedir ese tipo de préstamos. Así, en la reciente campaña de arroz los habilitadores financiaron buena parte de la misma, aunque en lugar de pagarles S/. 75 por saco de arroz en cáscara, sólo les dieron S/. 35 en el caso de la selva y S/. 45 en Camana (Arequipa).
A los productores de papa en lugar de pagarles S/. 0.45 por kilo, a nivel mínimo se les entregó S/. 0.10 en la sierra y S/. 0.17 en la costa.
Los agricultores se ven obligados a vender su producción a los intermediarios, ya que sus productos son altamente perecibles y no cuentan con almacenes.
En el caso de los arroceros, son los molineros quienes cumplen el papel de habilitadores y compran la producción imponiendo sus precios. Cuando otorgan créditos, lo hacen con tasas de interés en dólares que bordean entre 17 % y 18 % anual.
Los informales ofrecen prestamos a tasas de interés que bordean entre el 40% y 45%. en el caso de los agricultores que cultivan caña de azúcar; algunos ingenios azucareros les cobran una tasa de interés cercano al 45% en soles.
Un 70% de la producción de algodón tanguis se financió a través de los intermediarios informales.Pese a que existen 28,000 productores de algodón tanguis, la comercialización se encuentra concentrada en cinco grandes compradores.


ALTERNATIVAS

Frente al problema de acceso al crédito, una propuesta de solución es agrupar a los agricultores hasta llegar a 500 hectáreas con el fin conseguir líneas de crédito. Las líneas están disponibles, sobre todo en la costa pero es difícil que puedan acceder individualmente teniendo 4.5 hectáreas en promedio. Es el caso de la región Ica donde destaca la producción de uvas de mesa de exportación, uva de mesa industrial y espárragos. La solución va por el lado de la rentabilidad. Así si un agricultor algodonero sólo produce de 30 a 40 quintales por rama, cuando el potenciales de 100 quintales por rama, no obtendrá préstamos ni a tasas de interés bajas.

Otra solución al problema puede ser modificar las normas que establece la Superintendencia de Banca y Seguros con el fin de hacer más viable el acceso al crédito. Muchos agricultores tienen hipotecadas sus tierras, motivo por el cual necesitarían poder conseguir una segunda hipoteca. Otra alternativa de solución es que el Estado firme con los agricultores un convenio de venta futura, mediante la cual los últimos abastezcan los programas sociales del gobierno (que anualmente compra alimentos por US $ 700 millones anuales).

La venta a futuro propiciaría que los bancos presten los recursos para financiar la campaña, considerando que hay la seguridad de compra y por lo tanto podrían cobrar menos intereses.

Como se puede deducir de la realidad que atraviesa nuestro agro, se puede inferir que los créditos otorgados por el sistema financiero al sector agropecuario son insuficientes, teniendo en cuenta que la necesidad de financiamiento del agro, como ya se señaló más arriba, es del orden de los US $ 2,000 millones. Entonces es de reconocerse la importancia que debe tener para el agro peruano la existencia de una banca de fomento. Pero, como también ya se señaló, al crearse AgroBanco desprovista de línea de crédito suficiente y de condiciones adecuadas, es poco lo se que puede esperar. De lo que se trata es de que crezca, y para ello el Gobierno y el Congreso deben darle las condiciones para que gane capacidad operativa y eficiencia.

Lectura: Es un condensado de dos artículos “La Economía de la Política” de Vásquez Bazán, César y “Agricultores golpeados por falta de financiamiento” de Merino Román, Marlene.



LECTURA Nº 5

INDUSTRIA MANUFACTURERA

1. DESAFIOS DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA
La industria manufacturera debe transformarse en uno de los principales motores del crecimiento económico durante los próximos dos decenios ayudando a que el Perú deje de depender de los sectores primarios. Para lograr esto, es necesario definir las líneas maestras de reconversión industrial, avanzar progresivamente hacia una industria con mayor valor agregado, y aumentar la productividad y la eficiencia de las empresas manufactureras. Sólo así será posible competir en los mercados internacionales.

2. EVOLUCIÓN DE LA INDUSTRIA PERUANA
Hasta fines de los años cincuenta el Perú no contaba con planes y programas de desarrollo industrial. En 1959 la Ley de Promoción Industrial señaló un cambio en la estrategia de crecimiento económico, marcado por el intento de pasar de la exportación de productos primarios hacia la industrialización por sustitución de importaciones. En el transcurso del decenio de los sesenta, esta ley se complementó con varias disposiciones sobre aranceles aduana y restricciones a la importación. En 1970 la Ley General de Industrias aprobada por el gobierno militar reforzó aún más este esquema añadiendo controles de tipo de cambio, tasas de interés subsidiadas y ampliando la protección arancelaria de acuerdo a una serie de categorías de productos industriales. De esta manera se creó una multiplicidad de instrumentos de política –muchos de ellos redundantes y poco efectivos- para influir en las decisiones de las empresas y promover el crecimiento industrial.
Como resultado de estas políticas entre los años sesenta y ochenta la industria manufacturera peruana se caracterizó por operar en un mercado oligopólico y poco competitivo, utilizar insumos y bienes de capital importados de manera intensiva, y tener costos de producción muy elevados. La sobrevaluación del tipo de cambio redujo artificialmente los precios de las importaciones y consolidó la alta dependencia de la industria nacional de los insumos importados. Por otro lado, las políticas financiera y crediticia redujeron el costo del capital y llevaron a una relativa sobreinversión en maquinaria y equipo, mientras que la rigidez de las leyes laborales aumentó el costo del trabajo. El resultado fue una incapacidad de competir en los mercados internacionales o con productos importados, lo que acentúo más la puesta en práctica de políticas proteccionistas, lo que dio origen a un circulo vicioso de protección, ineficiencia y falta de competitividad.
Las reformas estructurales de los años noventa –liberalización comercial,liberalización de los precios, desregulación del mercado de capitales, reforma tributaria, flexibilización del mercado de trabajo- tuvieron un impacto particularmente significativo en el sector industrial. La eliminación de barreras paraarancelarias y la reducción del arancel promedio de 66% en 1989 a 17% en 1991 fueron especialmente importantes. El nuevo entorno exigió una reestructuración de las empresas industriales para enfrentar un mercado más abierto y competitivo, y dio origen a una brusca e improvisada “reconversión” industrial que desperdició valiosos esfuerzos de aprendizaje acumulados a lo largo de varios decenios. Como resultado, muchas empresas industriales desaparecieron, otras se transformaron en empresas comerciales importadoras de los productos que fabricaban antes, otras lograron sobrevivir de manera precaria y unas pocas se adaptaron al nuevo contexto.
Las políticas de industrialización por sustitución de importaciones fueron concebidas como medio para dar un impulso inicial a la industria manufacturera y se suponía que las ventajas temporales se otorgaban a las empresas en este sector se irían reduciendo paulatinamente. Sin embargo, estas políticas devinieron en un proteccionismo indiscriminado, perdieron su efectividad y no llegaron a crear las bases para un desarrollo sostenido de la industria peruana. Esto contrasta con la experiencia de otros países –Corea del Sur por ejemplo- que complementaron las medidas de protección a la industria incipiente con la promoción de exportaciones, el fomento de la competencia en mercados del exterior y el desarrollo de una capacidad científica y tecnológica propia.

3. HACIA UNA INDUSTRIA EFICIENTE Y COMPETITIVA
Durante los próximos dos decenios la política industrial debe orientarse hacia el establecimiento de una industria manufacturera eficiente y competitiva, que represente por lo menos el 25% del producto bruto interno, que participe de una manera más significativa en las exportaciones, y que tenga una estructura en la que los bienes de capital y los productos con mayor valor agregado tengan mayor peso. Esto requiere de un complejo proceso de reconversión industrial que exige dialogo, concertación y consensos operativos entre todos los actores que intervienen en la producción industrial.
Una primera tarea consiste en identificar los principales obstáculos para la reconversión de la industria peruana y las medidas para superarlos. Esto hace necesario unas cuidadosa revisión y evaluación de las políticas comercial, tributaria,fiscal, crediticia, financiera, agropecuaria, minera, pesquera, laboral, tecnológica, entre otras , a fin de lograr un grado de coherencia que facilite la reconversión industrial.
La política industrial debe apoyarse en el funcionamiento de los mercados, promover la competencia, y establecer reglas y mecanismos para evitar la competencia desleal y el abuso de posiciones monopólicas. El Estado debe jugar un papel orientador, creando un entorno favorable a la iniciativa privada, identificando oportunidades para una mejor inserción internacional de la industria peruana, adoptando una política comercial que estimule la competencia sin poner en desventaja a las empresas industriales, facilitando el acceso al funcionamiento en condiciones razonables, y proporcionando infraestructura física y servicios públicos (transportes, comunicaciones, energía,agua) que permitan a las empresas operar eficientemente.
La estructura arancelaria debe promover el desarrollo industrial y la exportación de manufacturas de manera agresiva. Es preciso tomar en cuenta que los acuerdos de integración y liberalización comercial con los países de la Comunidad Andina, el MERCOSUR, el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas y el Consejo Económico Asia-Pacífico limitaran severamente la posibilidad de usar los aranceles como instrumento de política industrial en el mediano plazo.
En la sociedad del conocimiento y la información, las principales fuentes de competitividad son el acervo intelectual y profesional de las empresas, la habilidad y experiencia de los trabajadores, la capacidad de adaptación y aprendizaje, y l acceso a la información y a las nuevas tecnologías. Las ventajas competitivas no se derivan ya de los salarios bajos, de la protección arancelaria o de la explotación de recursos sin cuidar el medio ambiente. Al iniciarse el siglo 21, la competitividad sistémica comprende asociadas: la gestión del conocimiento, el aprendizaje tecnológico y la innovación.
Entre las medidas adicionales para promover la innovación tecnológica en la industria es necesario promover la creación de empresas mixtas de capital local y extranjero (joint ventures) y los proyectos de riesgo compartido entre empresas nacionales y socios estratégicos extranjeros, ya que estos facilitan la modernización tecnológica y mejoran la competitividad, particularmente cuando las empresas nacionales no cuentan con los recursos tecnológicos, financieros, profesionales y gerenciales para hacer esto en forma independiente.

4.- EL SECTOR DE CONSTRUCCION CIVIL: IMPORTANCIA
La importancia del sector de construcción civil se deriva de su capacidad de generar eslabonamiento con otros sectores productivos, lo que le permite tener un efecto multiplicador sobre el crecimiento económico.
Durante los últimos decenios este sector ha seguido de cerca el ciclo económico del país. En épocas de expansión económica la tasa de crecimiento de la industria de construcción ha sido significativa, mientras que en épocas de recesión se puede apreciar una fuerte caída en su nivel de actividad.
A partir de 1990 el sector de construcción experimentó un fuerte impulso derivado del crecimiento de la inversión pública y privada. Los recursos del Estado se destinaron tanto a la rehabilitación y el mantenimiento de carreteras y otras obras de infraestructura afectadas por los desastres naturales durante el decenio de 1980, como a la construcción de nuevas carreteras, obras de agua y desagüe, provisión de energía eléctrica, infraestructura educativa, continuación de proyectos de irrigación y construcción de pequeñas obras de infraestructura física en pueblos y lugares alejados del país. La estabilidad económica y la derrota del terrorismo propiciaron una fuerte reactivación de la construcción de viviendas privadas y la realización de proyectos inmobiliarios(hoteles, edificios de oficinas, edificios de departamentos, nuevas urbanizaciones) y también dieron un impulso a la autocontrucción.
En 1997 el sector de la construcción fue responsable del 9% de PBI y generó directamente el 8% del empleo total. Sin embargo, la recesión de fines de los noventa tuvo una repercusión significativa en este sector, cuya tasa de crecimiento fue fuertemente negativa en 1999 (-12.3%), lo que llevo a un deterioro de sus índices de participación en el PBI y el empleo.

5.POLITICAS DE DESARROLLO DEL SECTOR CONSTRUCCION CIVIL
El sector construcción es altamente intensivo de mano de obra y genera empleo para una gama de trabajadores. Este sector requiere de ingenieros y arquitectos para el diseño, calculo, ejecución y supervisión de las obras de construcción civil; de técnicos de nivel intermedio encargados de los estudios topográficos y de suelos; de especialistas en el uso y manipulación de concreto, asfalto y otros materiales de construcción; de operadores de maquinaria y equipo mecánico; y de obreros, albañiles y peones para realizar las obras. En líneas generales, existe un importante déficit de profesionales de mando medio que sirven de nexo entre el trabajo de proyección y diseño que realizan los ingenieros civiles y arquitectos, por un lado, y el trabajo operativo a cargo de los obreros, por otro.
El acelerado crecimiento que experimento este sector en el periodo 1990-1997 generó oportunidades de empleo, pero hizo sentir una ligera escasez de trabajadores en todos los niveles. Esta demanda se hizo sentir no sólo en las grandes obras de construcción civil y en los proyectos de tamaño mediano, sino también en las pequeñas obras realizadas en lugares alejados del país.
Si bien al final del decenio de 1990 la crisis económica hizo desaparecer la ligera escasez de trabajadores, es previsible que esta situación se presente nuevamente cuando se reactive la industria de la construcción.
Para evitar que este probable déficit limite el desarrollo del sector, es preciso diseñar y poner en práctica un programa de capacitación y entrenamiento de trabajadores en todos los niveles. Este programa debe contar con la participación activa de las empresas constructoras, de los trabajadores, de los gremios profesionales de ingenieros y arquitectos, y de las agencias gubernamentales vinculadas a este sector.
La capacitación ayudará a mejorar la eficiencia, aumentar la productividad y reducir los costos de la construcción, particularmente aquellos asociados al uso inadecuado y el desperdicio de materiales, y a los errores derivados de problemas de comunicación entre ingenieros y operarios. Al mismo tiempo, la capacitación permitirá aumentar la seguridad en las obras y reducir los accidentes.
La industria de la construcción genera una serie de encadenamientos, que se manifiestan en la demanda de materiales de construcción, como cemento, ladrillo, piedra, arena, fierro, productos cerámicos, asfalto, material eléctrico, madera, plásticos, pintura entre otros, que tienen un alto contenido de componente nacional. Esto hace necesario programar adecuadamente la expansión de las industrias que proveen de insumos a la construcción civil, para evitar cuellos de botella que puedan afectar su crecimiento o encarecer los costos. Por ejemplo, en 1997 se empezaron a notar ciertos problemas de abastecimiento de cemento y productos de fierro y acero, ya que las empresas productoras estaban operando casi al tope de su capacidad instalada.
La concertación y las iniciativas conjuntas del sector público, las empresas privadas y los profesionales y trabajadores son esenciales para diseñar y poner en práctica las políticas que conducirán hacia la transformación productiva y competitividad. Como garantes del bien común. Las instituciones del Estado deben jugar un papel fundamental en la articulación de estas iniciativas y esfuerzos

Lectura extraída de: PERÚ Agenda y estrategia para el siglo 21, Lima, Agenda Perú.
Primera edición. Págs : 101 a 103 ; 106 a 110.





LECTURA Nº 6
DESCONCENTRACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

1.- CRISIS DE GOBERNABILIDAD
Las crisis de gobernabilidad que el Perú ha experimentado en el último medio siglo, han sido producto de la poca capacidad de las instituciones estatales para solucionar las demandas sociales, económicas y políticas de la población, resultado del rápido crecimiento demográfico y las presiones de un orden global en el contexto internacional. Situación que llegó a un punto culminante a fines del decenio de los ochenta, cuando el terrorismo, la hiperinflación, la parálisis empresarial y el desorden generalizado amenazaron con socavar los fundamentos de la nación.
En los dos últimos decenios la frustración llegó a las organizaciones políticas y al sistema democrático, al que se consideró incapaz de resolver los problemas del país. Esto allanó el camino para la aceptación popular del autogolpe del 5 de abril de 1992 del ex presidente Alberto Fujimori, y el autoritarismo.
El éxito de la lucha contra el terrorismo, la estabilización de la economía y la reinserción del Perú en la comunidad financiera internacional a principios del decenio de los noventa-logradas con enormes sacrificios de parte de la mayoría de peruanos- generaron esperanza y optimismo en la población. Sin embargo el estilo autoritario, excluyente y centralista de gobierno- particularmente el intento de aferrarse en el poder de cualquier forma, y casi a cualquier costo, en las elecciones del año 2000- hizo que estos sentimientos se desvanecieran.
Muchas de las medidas orientadas a limitar la acción estatal, como la privatización de empresas estatales en los sectores productivos, y la concesión de servicios públicos a las empresas privadas, eran indispensables para modernizar la economía. Sin embargo, la improvisación, la falta de transparencia y la inflexibilidad de su ejecución crearon nuevos problemas de excesivo centralismo y tuvieron un alto costo en lo económico y social.

2. GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
La puesta en práctica de políticas de desarrollo, requiere de comportamientos democráticos, implica que las reformas institucionales deben incorporar, entre otros aspectos, la participación ciudadana en el diseño y ejecución de programas, la transparencia en el ejercicio de la función pública, la rendición de cuentas por parte de las autoridades, la separación y equilibrio de poderes, la renovación periódica de cuadros directivos, la estabilidad de las normas legales, la concertación y articulación de consensos operativos, la libertad de expresión y el respeto a los planteamientos de las minorías.
No era posible poner en prácticas políticas eficaces, promover el crecimiento y atraer a la inversión extranjera sin contar con reglas de juego estables basadas en la concertación y en consensos operativos entre los empresarios, dirigentes políticos, funcionarios públicos y trabajadores. La estabilidad en las reglas del juego- indispensable para la transformación productiva y la competitividad- sólo se logra cuando la solidez de las instituciones permite una renovación de las autoridades políticas en todos los niveles y una alternancia en el ejercicio del poder, sin que cada nuevo gobierno empiece de cero una y otra vez, sin continuidad en la ejecución de los planes de desarrollo.
Las experiencias de otros países, demuestran que la única manera de responder adecuadamente al ritmo cada vez más acelerado de los cambios es mediante organizaciones y comportamientos democráticos. Si alguna vez los regímenes políticos y los estilos de gestión autoritarias fueron eficaces, esto ha cambiado radicalmente en los últimos dos decenios, con la emergencia de un orden global fracturado y la turbulencia que lo caracteriza, sobre todo, en los países en desarrollo.
Un clima de libertad y prácticas democráticas son indispensables para fomentar la descentralización administrativa, el fortalecimiento de los gobiernos locales y la creación de espacios económicos y políticos regionales.

3. LA REFORMA DEL ESTADO
La reforma del Estado se refiere a la necesidad de lograr un consenso sobre el papel que debe jugar el Estado en la estrategia de desarrollo: las reformas del Poder ejecutivo, el Poder legislativo, el Poder judicial y el sistema electoral, y la Desconcentración, descentralización y regionalización de las actividades del Estado.
Los cambios que se vienen operando en el Perú durante los últimos cinco decenios y las circunstancias de los últimos diez años, hacen que la reforma del Estado sea más necesaria particularmente debido a la alarmante debilidad de las instituciones estatales ante el crecimiento de las demandas sociales. La necesidad de una elevada capacidad de gestión pública, requiere la transición a un periodo de descentralización efectiva.
En 1990 el presidente Alberto Fujimori inició un programa de reducción de personal en el aparato del Estado, principalmente mediante incentivos para estimular renuncias voluntarias. La privatización de empresas públicas y el cierre de numerosas entidades estatales fueron contrarrestada por la creación de nuevos ministerios(presidencia y Promoción de la Mujer y desarrollo humano), de entidades reguladoras y programas especiales, y por la multiplicación de los consejos transitorios de administración regional (CTAR).
Los cambios introducidos en los organismos con la avalancha de decretos legislativos, luego del autogolpe del ingeniero Fujimori el 5 de abril de 1992, así como las numerosas modificaciones a las leyes y decretos legislativos efectuadas tanto por el Congreso como por el Ejecutivo en los años siguientes, fomentaron confusión, la superposición de funciones y los conflictos de competencia entre los ministerios y otras entidades públicas. Todo lo cual ha llevado a un Poder Ejecutivo excesivamente centralizado y concentrado, caracterizado por su ineficiencia y debilidad institucional, a lo cual se añadió un estilo autoritario de gobierno, sin mayor espacio para la iniciativa.

3. DESCONCENTRACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN
El excesivo centralismo que ha caracterizado al Estado peruano desde sus inicios- que se acentuó de manera abrumadora durante el decenio de los noventa – presenta el gran desafío de responder a una aspiración largamente postergada, un proceso de descentralización que permita un mejor uso del territorio nacional, un aprovechamiento más adecuado de los recursos naturales, una distribución más equilibrada de las actividades productivas, y una efectiva participación ciudadana en la vida política del país con el traspaso de funciones y actividades del gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales.
Los procesos de Desconcentración, descentralización y regionalización deben llevarse a cabo de una manera progresiva y gradual, evitando cambios bruscos que produzcan retrocesos hacia el centralismo. El proceso de trasferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos regionales implica un laborioso periodo de aprendizaje durante el que se pueden cometer muchos errores. Sin embargo, esto no debe llevar a suspender la descentralización, por problemática e incierta que parezca su puesta en práctica. Es necesario por eso generar un amplio consenso entre los representantes de las organizaciones políticas, el sector público, la empresa privada y las organizaciones de la sociedad civil, a fin de sostener el proceso de descentralización en el mediano y largo plazo.
Desconcentración
La desconcentración está orientada en principio, a fortalecer las direcciones regionales y departamentales de los ministerios para crear centros básicos de capacidad profesional, técnica y de gestión pública, que apoyen posteriormente el proceso de descentralización y regionalización.
Otro problema a resolver a corto plazo, es la desarticulación existente entre las direcciones departamentales y regionales y los ministerios. Esas entidades dependen de las ministerios, pero en lo presupuestal y administrativo dependen de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), los cuales, a su vez dependen del Ministerio de la Presidencia. Para corregir esta situación es necesario desactivar a los CTAR y restituir las Direcciones Departamentales y Regionales a sus respectivos ministerios. Paradójicamente, se requiere así de una “recentralización” para avanzar luego hacia la descentralización.
Descentralización
La descentralización implica la transferencia de funciones del gobierno central a los gobiernos locales. Presenta menos dificultades que la constitución de los gobiernos regionales.
La primera tarea consiste en definir con claridad las competencias, atribuciones y responsabilidades de cada uno de los tres niveles de gobierno(central, regional y local), reservando para las instancias más altas aquellas que no puedan realizarse eficientemente en el ámbito local regional. La transferencia de funciones del gobierno central a los gobiernos locales, debe ir acompañada de medidas para canalizar o generar recursos financieros a dichos gobiernos locales. Algunos municipios provinciales y distritales cuentan con experiencia y recursos, y han tenido éxito en el desempeño de sus funciones, por lo que el proceso de descentralización podría, en principio, articularse alrededor de ellos.
Regionalización
La regionalización implica no sólo una transferencia de funciones del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, sino también una cesión de poder de decisión para establecer normas, y generar y administrar recursos. Es un proceso más complejo y difícil, que debe armonizar con la necesidad de mantener la unidad nacional, y al mismo tiempo establecer un balance entre las funciones y competencias del gobierno central y las de los gobiernos regionales y locales.
A lo largo del siglo 20 se han planteado varias propuestas para dividir el territorio sobre la base de criterios geográficos y ecológicos (regiones transversales), geopolíticos (núcleos económicos y áreas de influencia) y políticos (los doce gobiernos regionales establecidos a fines de los ochenta y eliminados en los noventa).
Luego de que durante mucho tiempo las propuestas y los proyectos de regionalización fueran planteados principalmente por el gobierno central así como por parlamentarios y estudiosos desde Lima, durante la década del noventa han surgido varias iniciativas provenientes del interior del país, algunas de las cuales muestran una clara evolución en el sentido de considerar a la regionalización como un proceso de integración de espacios económicos y sociales, más que como una parcelación del territorio basado en criterios políticos y administrativos.
En el contexto internacional global, diversos factores contribuyen a considerar a las regiones más que los Estados-nación, como los protagonistas de la competencia internacional en la producción y provisión de servicios. La tendencia hacia la liberalización y desregulación de las economías en el mundo globalizado, hacen que los espacios geográficos regionales subnacionales se estén convirtiendo en los principales núcleos de articulación de las redes transgubernamentales, transcorporativas y transasociativas que extienden por todo el planeta.
Para poner en práctica un proceso gradual de regionalización existen dos opciones. Por la primera, se daría prioridad a la configuración de regiones a través de la aglutinación de gobiernos provinciales, mientras que por la segunda se daría prioridad a la creación de gobiernos regionales elegidos directamente, sea en cada uno de los departamentos o agrupando a varios de ellos.
En la primera opción la iniciativa para proceder a la configuración de regiones estaría en la concertación de los alcaldes provinciales, en estrecha colaboración con la Secretaría de Estado de Coordinación Gubernamental, que establecería los requisitos mínimos para que un conjunto de provincias se pueda transformar en región. En una primera instancia, las competencias y recursos de los gobiernos regionales se definirían agregando una parte importante de lo que tienen a su disposición los municipios provinciales, para luego transferirles funciones y recursos adicionales desde el gobierno central
Al llegarse a un acuerdo entre varias provincias para constituir una región se establecería una Asamblea Regional, conformada por los alcaldes provinciales y por los representantes de los regidores de los municipios provinciales en proporción a la población de cada uno de ellos. La Asamblea Regional tendría a su cargo la elección del coordinador de la región. Estas asambleas regionales tendrían facultades para fiscalizar el manejo de los recursos en su región, aprobar programas y proyectos regionales y proponer prioridades para el gasto. Para apoyar la labor de las Asambleas Regionales se crearía un Consejo Consultivo, conformado por representantes de los alcaldes distritales, de las direcciones regionales y departamentales de los ministerios, de las Cámaras de Comercio, de
las organizaciones de trabajadores y campesinos, y de los colegios profesionales de la zona.
La segunda opción consiste en la elección directa de los gobiernos regionales. El Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, definiría el ámbito y estructura de cada uno de los gobiernos regionales y los procedimientos para elegir a sus autoridades. Por ejemplo, podría partirse de los actuales departamentos y definir regiones uniendo dos o más de ellos. En este caso las dependencias del gobierno central que operan en esos departamentos se transformarían en los núcleos de gestión regional, contando con el apoyo de su respectivo ministerio o entidad y con el apoyo de la Secretaría de Coordinación Gubernamental. Una vez elegida las autoridades regionales, los núcleos de gestión regional pasarían a depender de ellas. La primera tarea de las autoridades regionales consistiría en definir los ámbitos de competencia específicos de la región, diferenciándolos de aquellos que corresponden al gobierno central y a los municipios provinciales y distritales.
Las funciones de los gobiernos regionales responden a criterios efectivamente regionales, que deben trascender los intereses y perspectivas de los gobiernos municipales y de las localidades específicas.

5. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES LEGISLATIVO Y JUDICIAL
El traslado de competencias a los niveles regionales y locales involucra principalmente al Poder Ejecutivo. No obstante, debe ser complementada con medidas para descentralizar los poderes legislativo y judicial.
La reforma del Poder Legislativo debe apoyar los procesos de descentralización y regionalización. Las modificaciones planteadas para el sistema electoral-un Senado con representantes de los departamentos(y eventualmente de las regiones), diputados elegidos en cada una de las provincias o grupos de provincias con más de 10,000 electores, posibilita la creación de movimientos políticos regionales y aseguran que los intereses favorables a la descentralización y a la regionalización tendrán una presencia significativa en el Congreso.
Para descentralizar el Poder Judicial es necesario fortalecer a las cortes superiores ubicadas en los departamentos y regiones, ampliando su capacidad de tratar los asuntos legales y jurídicos en el territorio que cubren. Cada vez menos casos deben llegar a la Corte Suprema.
Lectura extraída de: PERÚ: Agenda y estrategia para el siglo 21 –primera edición, noviembre 2000. Págs. 206, 207, 227 a 230, 233, 234, 253 a 256.

NOTA.- Las elecciones regionales y municipales que se efectuaron, durante el presente régimen, modifican sin lugar a dudas el panorama político de nuestro país. Se puede decir, a pesar de algunos debates, que el proceso de descentralización nuevamente esta en curso y es de esperar que con los ajustes que se hagan a su funcionamiento, sea el país el que salga ganando, desterrando para siempre el centralismo. Para ello se espera una legislación, además de la decisión política, que le dé un verdadero marco a la autonomía regional y no una legislación y actitudes políticas que le recorte sus funciones.
Al haberse optado por una regionalización que tomó como base a los departamentos, algo de lo señalado en la presente lectura sobre posibles formas de regionalización quedó zanjada, con la salvedad de que a futuro las mismas regiones decidan modificar su estructura actual a partir de unificaciones en regiones macro. Es por ello de esta nota aclaratoria.

PROFESOR:
Ingº E. Daniel Sánchez Córdova
E-mail dsancor2000@hotmail.com.
Web http://es.geocities.com/dsancor2000

http://sites.google.com/site/dsancor2007/